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                禁毒法实施十年:完善禁毒法治体系 提高治理水平

                      作者:周驰

                【光明说法】

                《中华人民共和国禁毒法》2008年6月1日起施行,迄今已经走过十年之路。十年来,禁毒法在整个禁毒法治体系中发挥了重要作用。

                禁毒法是禁毒工作领域中带有统领性作用的法。禁毒法整合了我国除毒品犯罪的定罪量刑实体程序规定以外的,所有涉及禁毒的行政法,确立了吸毒行为非犯罪化的基本处遇原则、措施。禁毒法有大量授权性规定,我国禁毒领域的现行法规、规章、规范性文件,有超过60%是禁毒法实施以后据其制定出来的。从这个意义上讲,禁毒法属于禁毒基本法,其奠定了禁毒法律体系的基础,也是我国禁毒工作的主要法律依据。

                禁毒法是“戒毒法”。禁毒法重构了我国的戒毒制度,形成了社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复、自愿戒毒四大戒毒制度,确认了药物维持治疗工作的合法性。禁毒法对戒毒制度设计的理念是科学、先进且有创新的。依照禁毒法的规定,行政法规戒毒条例于2011年6月22日公布施行,标志着我国新旧戒毒体制转型趋向完成。

                禁毒法也是禁毒的组织法。禁毒法首次明确规定国家禁毒委员会,将国家禁毒委的名称、职权法定化。禁毒委机构设置的法定化不仅对于保障禁毒工作的决策、指导至关重要,而且使公安牵头,各单位、各部门齐抓共管、综合治理的毒品治理体系有了初步的固定化的组织体制保证。

                十年来,我国非常重视禁毒法的实施工作。2011年12月,全国人大常委会曾调研禁毒法实施情况。2012年6月,国务院给全国人大常委会提交《关于禁毒法实施和禁毒工作情况的报告》。2014年6月,国家禁毒委向国务院常务会议、中共中央政治局常委会及中央领导汇报全国禁毒工作,《中共中央、国务院关于加强禁毒工作的意见》颁布。国家禁毒委相继部署了百城禁毒会战、“6·27”青少年毒品预防教育工程、“8·31”社区戒毒社区康复工程、重点整治、两打两控等工作,使禁毒工作取得了实效。2016年10月,禁毒法修改工作启动。

                不过,禁毒法实施十年来也暴露出一些问题,有些问题是立法本身的,但更多问题是现实和立法之间的冲突,即现实发生了重要变化,促使法律层面要做出必要的应对和修改。通过禁毒法修改,提高禁毒法治化特别是立法科学化、规范化的程度,特别是解决好政策和法律之间冲突,将国家禁毒政策部分内容予以法律化。同时,解决法律和实践之间的冲突,将禁毒实践中一些行之有效的做法予以法律化,从而实现禁毒领域依法治理,解决禁毒实践工作在法律依据方面的困境,完善国家禁毒体系和提高毒品治理能力。

                目前,在禁毒实践中,组织体制、综合治理、法律责任、特殊收戒、毒品定义、强制检测、强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复、毒品预防宣传教育等方面均暴露出一些问题,需要积极应对。有些问题可以通过修改法律来解决,有些则需要体制、机制的改革。禁毒改革难度大,“牵一发而动全身”。例如,近年来有很多专家和实务工作者提出禁毒委或禁毒办实体化的建议。禁毒法虽然将禁毒委法定化,但是禁毒委只是议事协调机构,并非政府或党委一个实体性部门,法律也并未规定禁毒办设在哪里。目前,除上海把禁毒办设在政法委,全国其他地方都采用禁毒办和公安禁毒部门合署办公体制。该体制属于“小马拉大车”,造成地方禁毒办工作薄弱,公安禁毒部门工作压力增大。由公安禁毒部门负责禁毒工作的组织、协调、指导工作,特别是毒品预防宣传教育、戒毒等工作,往往力不从心。而且,禁毒办作为禁毒委常设机构,负责考核禁毒委各成员单位的工作,当然也包括公安禁毒部门自己主管的查缉毒品、打击犯罪工作。禁毒办设在公安禁毒部门,在工作上是自我考核,不符合行政、监督相分离的法治原则。但是,禁毒办实体化是行政体制的改革,立法层面不宜做出统一规定。体制机制运行也可以不采取修法一刀切的方式,而由法律授权,或者部署各地进行禁毒办体制改革试点。待时机成熟,再进行法律层面的修改。在改革时期,作为一种权宜之计,建议地方禁毒办和公安机关的禁毒部门分别设置,即禁毒办在公安部门内单独设置,这既能解放公安禁毒部门,也能维持公安机关主导禁毒的体制,使禁毒委的工作保持稳定。

                禁毒法修改必须深入研究禁毒实践和立法之间的对接点、争议点,做好梳理、衔接、探究。首先,要廓清禁毒法及其配套法规、规章条文间的关系,特别是各自功能定位,并仔细找寻实践中问题在立法层面的症结。其次,要研究古法今法、中法外法、前法后法,使之互相衔接。关注正在审议中的法(比如社区矫正法),国际公约、条约修改动向。重视中国法域内,台湾、香港、澳门等地区相关立法的比较与参考借鉴。再次,针对一些关键性的有争议的条文,进行专题性研究,探明其规范意义。对于经研究发现的法律冲突,尽量在禁毒法体系内提出成本最小的解决方案,以节约立法资源。

                禁毒法未来要做到承前启后、继往开来,修改后至少要能管用十年。国家禁毒委应推动将修法工作尽快列入常委会立法规划或计划,同时应做好禁毒法的立法后评估。禁毒法的评估指标体系应该有别于国家及各省目前禁毒工作考核标准和评判毒情的标准,也不同于禁毒专项工作的标准。利用立法后评估,达到提高修法质量和工作精准性之目的。

                (作者:褚宸舸,系西北政法大学教授)

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